---

Του Νίκου Αντωνάκη,

Η ακυρωτική δίκη που αρχίζει με την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας (άρθρο 95 παράγραφος 1 στοιχείο α’ του Συντάγματος) ή, σπανιότερα, του Διοικητικού Εφετείου (άρθρο 1 και επόμενα του νόμου 702/1977) αποτελεί, κατά παραδοχή, τη σπουδαιότερη διαδικασία ενώπιον των Διοικητικών Δικαστηρίων και συνεπάγεται τόσο, και κατά μείζονα λόγο, την προστασία των συμφερόντων των ιδιωτών που δικαιούνται να την ασκήσουν, όσο και την τήρηση της νομιμότητας εκ μέρους της διοικήσεως. Λόγω, μάλιστα, του «καθολικού χαρακτήρα» της αιτήσεως ακυρώσεως, με την έννοια ότι κάθε «εκτελεστή πράξη των διοικητικών αρχών» (άρθρο 45 Π.Δ. 18/1989) προσβάλλεται παραδεκτώς με αυτήν, πλην τυχόν πρόβλεψης προσφυγής ουσίας για ειδικές κατηγορίες πράξεων και της γενικής ακυρωτικής αρμοδιότητας του Συμβουλίου της Επικρατείας (άρθρο 95 του Συντάγματος), δεν είναι λίγες οι φορές που εισάγονται ενώπιον του Ακυρωτικού ως ακυρωτικές διαφορές πολύκροτες υποθέσεις που απασχολούν την ελληνική κοινή γνώμη.

Μια τέτοια, κατά γενική ομολογία, πολύκροτη υπόθεση συνιστούσε και η θεσμοθέτηση της Πανεπιστημιακής Αστυνομίας (ΟΠΠΙ) εντός των Ανώτατων Εκπαιδευτικών Ιδρυμάτων, την νομιμότητα της οποίας (κατ’ ακριβολογία, των κανονιστικών, και εν συνεχεία ατομικών, πράξεων που εκδόθηκαν κατ’ εξουσιοδότηση του νόμου που την προβλέπει) κλήθηκε να εξετάσει η ΣτΕ 2046/2022. Το ενδιαφέρον της απόφασης αυτής, πέραν της τοποθέτησης του Δικαστηρίου επί ζητημάτων συνταγματικού δικαίου (και συγκεκριμένα, τη συμβατότητα του νόμου 4777/2021 με την ακαδημαϊκή ελευθερία και την αυτοδιοίκηση των ΑΕΙ), εντοπίζεται και σε ένα ακόμη σπουδαίο σημείο: τη λειτουργία του εννόμου συμφέροντος στην ακυρωτική δίκη.

Το έννομο συμφέρον θεσμοθετείται στο άρθρο 47 του Π.Δ. 18/1989 και αποτελεί υποκειμενική προϋπόθεση του παραδεκτού της αιτήσεως ακυρώσεως, στόχος δε της θεσπίσεως του είναι να μην μετατρέπεται η αίτηση ακυρώσεως σε λαϊκή αγωγή, με την έννοια ότι καθένας, απλώς και μόνο λόγω της ιδιότητάς του ως πολίτης που ενδιαφέρεται για την τήρηση της αρχής της νομιμότητας της Διοικήσεως, μπορεί να προσβάλλει κάθε εκτελεστή διοικητική πράξη. Η απαίτηση μάλιστα του εννόμου συμφέροντος καταδεικνύει, όπως πολύ ορθά παρατηρείται, ότι πρωταρχικός στόχος της διοικητικής δίκης δεν είναι ο έλεγχος της Διοικήσεως ως προς τη νομιμότητα ή μη της δράσης της, αλλά η προάσπιση των ιδιωτικών συμφερόντων. Και, εννοείται, συμφέρον δεν έχει ο οποιοσδήποτε, αλλά μόνο αυτός, ο οποίος είτε είναι ο άμεσος αποδέκτης της επίμαχης πράξης, ή τουλάχιστον τρίτος, ο οποίος όμως θίγεται στα δικαιώματα ή έννομά του συμφέροντα άμεσα ή έμμεσα και τούτο οφείλεται αιτιακά στην έκδοση δυσμενούς για αυτόν πράξεως.

Περαιτέρω, το συμφέρον πρέπει να είναι έννομο ή τουλάχιστον ηθικό, να προστατεύεται δηλαδή από τον νόμο και, κυρίως, να μην αντίκειται στην καλή πίστη, γενική αρχή διαπνέουσα όλους τους κλάδους του δικαίου. Πάντως, κατά ορθή και πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, η αίτηση ακυρώσεως δεν καθίσταται απαράδεκτη (λόγω ελλείψεως εννόμου συμφέροντος) από μόνο το γεγονός ότι κάποιος παρενέβη διατάξεις της ισχύουσας νομοθεσίας. Εξάλλου, απαιτείται η ύπαρξη ενεστώτος εννόμου συμφέροντος, αφού άλλως δεν θα μπορούσαμε να μιλάμε περί προστασίας των ιδιωτών, με την έννοια ότι αυτό πρέπει να υφίσταται τόσο κατά την έκδοση της επίμαχης πράξεως και το χρόνο της ασκήσεως αίτησης ακύρωσης, όσο όμως και κατά τη συζήτηση της υπόθεσης στο ακροατήριο.

Έτσι, προκύπτει από την παραπάνω ανάλυση ότι προκειμένου να ασκείται παραδεκτά αίτηση ακυρώσεως κατά εκτελεστής πράξης της Διοικήσεως πρέπει, μεταξύ άλλων, να υπάρχει συμφέρον: α) έννομο, β) προσωπικό, γ) άμεσο, και, δ) ενεστώς. Αν έστω και μία από αυτές τις προϋποθέσεις που πρέπει να συντρέχουν σωρευτικά, εκλείψει, τότε η αίτηση ακυρώσεως ασκείται απαράδεκτα και απορρίπτεται για τυπικό λόγο, εξεταζόμενο μάλιστα και αυτεπαγγέλτως.

Ακριβώς το στοιχείο του προσωπικού δεσμού των αιτούντων, μεταξύ άλλων φοιτητών και νομικών προσώπων σωματειακού, κυρίως, χαρακτήρα, με την επίμαχη κανονιστική πράξη (προκήρυξη για στελέχωση των ΟΠΠΙ: απόφαση 6000/2/6785-πε’/31-5-2021 του Αρχηγού της Ελληνικής Αστυνομίας που εκδόθηκε δυνάμει των εξουσιοδοτικών διατάξεων του νόμου 4777/2021) αμφισβητήθηκε από πλευράς του Δημοσίου, με την αιτιολογία ότι για την ολοκλήρωση της σύνθετης διοικητικής ενέργειας απαιτείται ακόμη η έκδοση των ατομικών πράξεων πρόσληψης των αστυνομικών που θα στελέχωναν τις ΟΠΠΙ και άρα οι ενάγοντες στερούνται προσωπικού εννόμου συμφέροντος εν προκειμένω, λόγω ακριβώς της γενικής και αφηρημένης ρύθμισης που περιέχει μία κανονιστική πράξη, που χαρακτηρίζεται και ως νόμος υπό την ουσιαστική του έννοια.

Στον ισχυρισμό αυτό, τον οποίο το Συμβούλιο της Επικρατείας ορθά απέρριψε ως αβάσιμο, το Ακυρωτικό ανταπάντησε ότι επειδή ακριβώς και οι κανονιστικές πράξεις είναι «εκτελεστές πράξεις των διοικητικών αρχών» (άρθρο 45 Π.Δ. 18/1989), και άρα, παραδεκτά προσβάλλονται με αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του, καλυπτόμενες δε από το γενικό ακυρωτικό τεκμήριο του ΣτΕ, εμπίπτουν στο ρυθμιστικό πεδίο του άρθρου 20 παράγραφος 1 του Συντάγματος, με την έννοια ότι ο ιδιώτης δύναται να προστατευθεί και έναντι ουσιαστικών νόμων. Το έννομό του συμφέρον, δε, θεμελιώνεται ήδη στη δημοσίευση της επίμαχης πράξεως και η απαίτηση περί ενεστώτος και άμεσου συμφέροντος στη συγκεκριμένη περίπτωση δε σημαίνει την ύπαρξη βλάβης στο πρόσωπο του ενάγοντα (αφού εκ των προτέρων μια γενική και αφηρημένη ρύθμιση σπάνια προκαλεί η ίδια βλάβη) ήδη κατά την έκδοση της πράξης, αλλά, αντιθέτως απλώς την επίκληση ότι ο πρώτος «έχει ιδιότητα ή τελεί σε νομική κατάσταση, η οποία επηρεάζεται από τα επερχόμενα από την κανονιστική πράξη αποτελέσματα», τα οποία, καταλήγει το Δικαστήριο, επέρχονται κατά το συνήθως συμβαίνον με την έκδοση των ακόλουθων ατομικών πράξεων.

Αν κανείς δεχόταν ως βάσιμο τον ισχυρισμό του Δημοσίου, τότε θα οδηγείτο σε κατάφωρη παραβίαση των άρθρων 20 παράγραφος 1 του Συντάγματος (δικαίωμα σε αποτελεσματική δικαστική προστασία) και 45 του Π.Δ. 18/1989 (ακυρωτικός έλεγχος όλων των εκτελεστών διοικητικών πράξεων), αφού ουσιαστικά θα εξαιρούσε κάθε κανονιστική πράξη από τον ακυρωτικό έλεγχο, με την αιτιολογία της δήθεν ελλείψεως βλάβης στο πρόσωπο του ενάγοντα. Αλλά και εκτός αυτού, μία τέτοια άποψη θα παρέβλεπε και την πρακτική σκοπιμότητα του ζητήματος, αφού, αν στο μέλλον διαπιστωθεί η παρανομία μιας κανονιστικής πράξεως στο πλαίσιο του παρεμπίπτοντος ελέγχου της λόγω εμπρόθεσμης προσβολής ατομικής πράξεως στηριχθείσα στην τελευταία, και, άρα, η ακυρωσία της, τότε θα οδηγούμασταν σε αναπόφευκτη ακυρωσία και των εκδιδόμενων με βάση αυτή ατομικών πράξεων (εν προκειμένω της πράξης διορισμού των αστυνομικών που θα στελέχωναν τις ΟΠΠΙ).

Η άποψη δηλαδή που ακολουθεί παγίως η νομολογία του Ακυρωτικού και ενστερνίστηκε και η ΣτΕ 2046/2022 εξυπηρετεί ασφαλώς και την ασφάλεια του δικαίου. Τελικά, το Δικαστήριο δέχθηκε την ύπαρξη εννόμου συμφέροντος στο πρόσωπο των εναγόντων φοιτητών, λόγω προφανώς της ιδιότητας τους αυτής, αλλά και των νομικών προσώπων, λόγω συναφών προβλέψεων στο καταστατικό, έκρινε παραδεκτή την άσκηση της αιτήσεως ακυρώσεως, και προχώρησε στην εκδίκαση της υπόθεσης επί της ουσίας.

---

ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΕΣ ΠΗΓΕΣ

• Πρόδρομος Δαγτόγλου, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, 6^η έκδοση, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα, 2014
• Ευγενία Πρεβεδούρου, Το έννομο συμφέρον ως προϋπόθεση του παραδεκτού της αιτήσεως ακυρώσεως, www.prevedourou.gr, διαθέσιμο εδώ     

---

 

---

Του Νίκου Αντωνάκη,

Το σπουδαιότερο, στo πλαίσιo του δημοσίου δικαίου και της διοικητικής δικονομίας, ένδικο βοήθημα, με το οποίο ένας ή πλείονες ιδιώτες επιδιώκουν τη δικαστική προστασία των δικαιωμάτων ή εννόμων συμφερόντων τους (άρθρο 20 παράγραφος 1 του Συντάγματος) έναντι της κυρίαρχης διοικήσεως, συνιστά η αίτηση ακυρώσεως. Ουσιαστικά, με την αίτηση ακυρώσεως το αρμόδιο διοικητικό δικαστήριο (συνήθως το ΣτΕ) προβαίνει σε έλεγχο νομιμότητας της επίμαχης διοικητικής πράξεως, ελέγχοντας ταυτόχρονα τη συνδρομή τυχόν πλάνης περί τα πράγματα και ελέγχου των άκρων ορίων της διακριτικής ευχέρειας του διοικητικού οργάνου, όπου αυτή προβλέπεται από τον νόμο, και, σε περίπτωση διαπίστωσης παρανομίας που αφορά στην εσωτερική ή εξωτερική νομιμότητα της πράξεως (άρθρο 48 π.δ. 18/1989), δύναται να την ακυρώσει erga omnes είτε εν όλω είτε εν μέρει (άρθρο 50 π.δ. 18/1989).

Συνιστά δε το σπουδαιότερο «δημόσιο» ένδικο βοήθημα αφενός μεν γιατί απολαμβάνει συνταγματικής προστασίας (άρθρο 95 παράγραφος 1 στοιχείο α’ του Συντάγματος) αφετέρου δε, διότι μπορεί να ασκηθεί κατά κάθε διοικητικής πράξεως, είτε ο νόμος προβλέπει τη δυνατότητα ταύτη είτε όχι. Πάντως, όπου ο νόμος διαμορφώνει μια διοικητική διαφορά ως «ουσίας», δημιουργείται πάντοτε μία «παράλληλη προσφυγή» (άρθρο 45 παράγραφος 1 π.δ. 18/1989) που καθιστά απαράδεκτη την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως (στο θέμα των ορίων της νομοθετικής αυτής ευχέρειας θα επανέλθουμε παρακάτω). Γενική ακυρωτική αρμοδιότητα κατέχει, κατά συνταγματική μη δυνάμενη να αναθεωρηθεί επιταγή, το Συμβούλιο της Επικρατείας (άρθρο 95 του Συντάγματος), γεγονός που θέτει όρια στη διαμόρφωση της διοικητικής δικαιοσύνης της χώρας από τον κοινό νομοθέτη.

Ακριβώς το παραπάνω «τεκμήριο ακυρωτικής αρμοδιότητας» του Συμβουλίου της Επικρατείας κάμπτεται μέσω του άρθρου 95 παράγραφος 3 του Συντάγματος που επιτρέπει τη μεταφορά υποθέσεων της ακυρωτικής αρμοδιότητας του ΣτΕ ενώπιον των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων από τον κοινό νομοθέτη, ανάλογα με τη φύση ή τη σπουδαιότητά τους. Πρακτικά, όχι μόνο η μεταφορά ακυρωτικών διαφορών, αλλά και ο χαρακτηρισμός άλλων ως «ουσίας» με συνέπεια την περαιτέρω εκδίκασή τους από τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια συνεπάγεται περιορισμό του παραπάνω τεκμηρίου του ΣτΕ, αφού, όπως αναφέρθηκε στην αρχή, κάθε διοικητική πράξη δύναται να προσβληθεί με αίτηση ακυρώσεως. Όπου, συνεπώς, ο ακυρωτικός έλεγχος του ΣτΕ αποκλείεται και χωρεί  αίτηση ακυρώσεως ή προσφυγή ενώπιον των ΤΔΔ, υπάρχει κάμψη του άρθρου 95 παράγραφος 1 στοιχείο α’ του Συντάγματος. Έτσι, ο κοινός νομοθέτης δεν είναι ακώλυτος ως προς τη μεταφορά αυτή, αλλά υπόκειται σε ορισμένους περιορισμούς, ως προς τους οποίους πρέπει να γίνουν ορισμένες διαπιστώσεις.

Το ΣτΕ δέχεται, κατά πάγια νομολογία, ότι αποκλείεται από τον κοινό νομοθέτη ο χαρακτηρισμός κατηγοριών υποθέσεων που αφορούν σε κανονιστικές πράξεις της διοικήσεως ως ουσιαστικών και εντεύθεν ο πλήρης έλεγχος, δηλαδή νομιμότητας και σκοπιμότητας, επ’ αυτών, με το αιτιολογικό ότι ο δικαστής της ουσίας υπεισέρχεται έτσι στα έργα της νομοθετικής εξουσίας, κατά παράβαση της διάκρισης των λειτουργιών (άρθρο 26 του Συντάγματος), και τροποποιεί νομοθετικά θεσπισθέντες κανόνες δικαίου. Η σκέψη αυτή του Ακυρωτικού είναι ορθή, αν αναλογιστεί κανείς ότι κανονιστική πράξη σημαίνει γενική και αφηρημένη ρύθμιση, κανόνα δικαίου δευτερογενώς τιθέμενο μέσω νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως, δηλαδή ουσιαστικό νόμο. Η σκοπιμότητα, όμως, εν αντιθέσει με τη νομιμότητα, ενός τέτοιου «διοικητικού νόμου» συνιστά αποκλειστική αρμοδιότητα της εκτελεστικής εξουσίας και δεν ελέγχεται σε καμία περίπτωση από τον δικαστή της ουσίας, ο οποίος, σε αντίθετη περίπτωση, θα προέβαινε σε άσκηση νομοθετικής εξουσίας.

Έτσι, η ΣτΕ 1294/2020 δέχθηκε ότι οι «αντιρρήσεις» (ιδιαίτερο ένδικο βοήθημα) που προβλέπει η ΠΝΠ της από 25-2-2020, κυρωμένη με το άρθρο 1 του νόμου 4682/2020, οι οποίες προβάλλονται ενώπιον του Προέδρου του αρμόδιου Διοικητικού Πρωτοδικείου και αφορούν σε μέτρα εκδιδόμενα σύμφωνα μ’ αυτή,  σημαίνουν άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας από το τελευταίο μόνον όσον αφορά τις σχετικά εκδιδόμενες ατομικές πράξεις και σε καμία περίπτωση τις κανονιστικές, οι οποίες προσβάλλονται αυτοτελώς παραδεκτά με αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του ΣτΕ και υποβάλλονται μονάχα σε έλεγχο νομιμότητας, ενόψει των άρθρων 26 και 95 παράγραφος 1 στοιχείο α’ του Συντάγματος.

Συναφώς, κατά το άρθρο 2 παράγραφος 2 εδάφιο β’ του νόμου 702/1977, η συμπροσβολή ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου ατομικής και κανονιστικής πράξης που αφορούν στις ρυθμιζόμενες από τον νόμο αυτό υποθέσεις, οδηγεί, κατ’ εξαίρεση της συνήθους παραπομπής επί αναρμοδιότητας, στο απαράδεκτο της αίτησης ακυρώσεως κατά το μέρος που στρέφεται κατά της κανονιστικής πράξης, γεγονός που συνιστά παραδοχή της ανωτέρω νομολογίας. Πάντως, η ΣτΕ Ολ 618/2013 δέχεται ότι είναι γενικά επιτρεπτή η μεταφορά υποθέσεων που αφορούν σε κανονιστικές πράξεις ως ακυρωτικών ενώπιον των ΤΔΔ, με την επιφύλαξη των προεδρικών διαταγμάτων που έχουν προηγουμένως τύχει επεξεργασίας από αυτό (άρθρο 95 παράγραφος 1 στοιχείο δ’ του Συντάγματος).

Εκτός του παραπάνω περιορισμού, τίθεται ένας ακόμη από το ίδιο το τεκμήριο της ακυρωτικής αρμοδιότητας του ΣτΕ. Συγκεκριμένα, ο κοινός νομοθέτης δεν δύναται να μεταφέρει τόσες ακυρωτικές υποθέσεις στα ΤΔΔ ώστε να μην καταλείπονται πλέον επαρκείς διαφορές προς εκδίκαση στο ΣτΕ. Με άλλα λόγια, απαγορεύεται από το ίδιο το Σύνταγμα η καθιέρωση γενικής ακυρωτικής αρμοδιότητας των ΤΔΔ (άρθρο 95), τα οποία υπό την ισχύουσα συνταγματική τάξη διαθέτουν, και επιτρέπεται να διαθέτουν, μόνο γενικό τεκμήριο αρμοδιότητας επί των διαφορών ουσίας. Πάντως, ο νομοθέτης, διαθέτει διακριτική ευχέρεια και μπορεί να μην εφαρμόσει καν το άρθρο 95 παράγραφος 3 του Συντάγματος, το οποίο δεν καθιερώνει κάποια επιταγή, αλλά περισσότερο μία δυνατότητα προς διευκόλυνση του φόρτου εργασίας του ΣτΕ.

Εξάλλου, και δεδομένου ότι στο άρθρο δε γίνεται σχετική μνεία, η ανωτέρω μεταφορά υποθέσεων μπορεί να γίνει είτε με νόμο είτε με κανονιστική πράξη κατόπιν νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως (άρθρο 1 παράγραφος 4 του νόμου 702/1977) και, φυσικά, δεν απαιτείται να γίνει εφάπαξ, αλλά μπορεί να γίνεται και επανειλημμένα. Εννοείται, τέλος, ότι η πρώτη μπορεί να γίνει μόνο στα ΤΔΔ και σε καμία περίπτωση στα πολιτικά ή τα ποινικά δικαστήρια και, πάντως, το ΣτΕ διατηρεί σε κάθε περίπτωση την αρμοδιότητά του, στην περίπτωση αυτή, «να δικάζει σε δεύτερο βαθμό, όπως νόμος ορίζει» (άρθρο 95 παράγραφος 3 εδάφιο β’ του Συντάγματος).

---

ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΕΣ ΠΗΓΕΣ

• Π. Δ. Δαγτόγλου, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, 6η Έκδοση, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2014.
• Πρεβεδούρου Ευγενία, Η διάκριση μεταξύ διοικητικών διαφορών ακυρώσεως και ουσίας, www.prevedourou.gr, διαθέσιμο  εδώ.

---