Οι συνταγματικές προϋποθέσεις μεταφοράς ακυρωτικών υποθέσεων του ΣτΕ ενώπιον των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων
Του Νίκου Αντωνάκη,
Το σπουδαιότερο, στo πλαίσιo του δημοσίου δικαίου και της διοικητικής δικονομίας, ένδικο βοήθημα, με το οποίο ένας ή πλείονες ιδιώτες επιδιώκουν τη δικαστική προστασία των δικαιωμάτων ή εννόμων συμφερόντων τους (άρθρο 20 παράγραφος 1 του Συντάγματος) έναντι της κυρίαρχης διοικήσεως, συνιστά η αίτηση ακυρώσεως. Ουσιαστικά, με την αίτηση ακυρώσεως το αρμόδιο διοικητικό δικαστήριο (συνήθως το ΣτΕ) προβαίνει σε έλεγχο νομιμότητας της επίμαχης διοικητικής πράξεως, ελέγχοντας ταυτόχρονα τη συνδρομή τυχόν πλάνης περί τα πράγματα και ελέγχου των άκρων ορίων της διακριτικής ευχέρειας του διοικητικού οργάνου, όπου αυτή προβλέπεται από τον νόμο, και, σε περίπτωση διαπίστωσης παρανομίας που αφορά στην εσωτερική ή εξωτερική νομιμότητα της πράξεως (άρθρο 48 π.δ. 18/1989), δύναται να την ακυρώσει erga omnes είτε εν όλω είτε εν μέρει (άρθρο 50 π.δ. 18/1989).
Συνιστά δε το σπουδαιότερο «δημόσιο» ένδικο βοήθημα αφενός μεν γιατί απολαμβάνει συνταγματικής προστασίας (άρθρο 95 παράγραφος 1 στοιχείο α’ του Συντάγματος) αφετέρου δε, διότι μπορεί να ασκηθεί κατά κάθε διοικητικής πράξεως, είτε ο νόμος προβλέπει τη δυνατότητα ταύτη είτε όχι. Πάντως, όπου ο νόμος διαμορφώνει μια διοικητική διαφορά ως «ουσίας», δημιουργείται πάντοτε μία «παράλληλη προσφυγή» (άρθρο 45 παράγραφος 1 π.δ. 18/1989) που καθιστά απαράδεκτη την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως (στο θέμα των ορίων της νομοθετικής αυτής ευχέρειας θα επανέλθουμε παρακάτω). Γενική ακυρωτική αρμοδιότητα κατέχει, κατά συνταγματική μη δυνάμενη να αναθεωρηθεί επιταγή, το Συμβούλιο της Επικρατείας (άρθρο 95 του Συντάγματος), γεγονός που θέτει όρια στη διαμόρφωση της διοικητικής δικαιοσύνης της χώρας από τον κοινό νομοθέτη.
Ακριβώς το παραπάνω «τεκμήριο ακυρωτικής αρμοδιότητας» του Συμβουλίου της Επικρατείας κάμπτεται μέσω του άρθρου 95 παράγραφος 3 του Συντάγματος που επιτρέπει τη μεταφορά υποθέσεων της ακυρωτικής αρμοδιότητας του ΣτΕ ενώπιον των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων από τον κοινό νομοθέτη, ανάλογα με τη φύση ή τη σπουδαιότητά τους. Πρακτικά, όχι μόνο η μεταφορά ακυρωτικών διαφορών, αλλά και ο χαρακτηρισμός άλλων ως «ουσίας» με συνέπεια την περαιτέρω εκδίκασή τους από τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια συνεπάγεται περιορισμό του παραπάνω τεκμηρίου του ΣτΕ, αφού, όπως αναφέρθηκε στην αρχή, κάθε διοικητική πράξη δύναται να προσβληθεί με αίτηση ακυρώσεως. Όπου, συνεπώς, ο ακυρωτικός έλεγχος του ΣτΕ αποκλείεται και χωρεί αίτηση ακυρώσεως ή προσφυγή ενώπιον των ΤΔΔ, υπάρχει κάμψη του άρθρου 95 παράγραφος 1 στοιχείο α’ του Συντάγματος. Έτσι, ο κοινός νομοθέτης δεν είναι ακώλυτος ως προς τη μεταφορά αυτή, αλλά υπόκειται σε ορισμένους περιορισμούς, ως προς τους οποίους πρέπει να γίνουν ορισμένες διαπιστώσεις.
Το ΣτΕ δέχεται, κατά πάγια νομολογία, ότι αποκλείεται από τον κοινό νομοθέτη ο χαρακτηρισμός κατηγοριών υποθέσεων που αφορούν σε κανονιστικές πράξεις της διοικήσεως ως ουσιαστικών και εντεύθεν ο πλήρης έλεγχος, δηλαδή νομιμότητας και σκοπιμότητας, επ’ αυτών, με το αιτιολογικό ότι ο δικαστής της ουσίας υπεισέρχεται έτσι στα έργα της νομοθετικής εξουσίας, κατά παράβαση της διάκρισης των λειτουργιών (άρθρο 26 του Συντάγματος), και τροποποιεί νομοθετικά θεσπισθέντες κανόνες δικαίου. Η σκέψη αυτή του Ακυρωτικού είναι ορθή, αν αναλογιστεί κανείς ότι κανονιστική πράξη σημαίνει γενική και αφηρημένη ρύθμιση, κανόνα δικαίου δευτερογενώς τιθέμενο μέσω νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως, δηλαδή ουσιαστικό νόμο. Η σκοπιμότητα, όμως, εν αντιθέσει με τη νομιμότητα, ενός τέτοιου «διοικητικού νόμου» συνιστά αποκλειστική αρμοδιότητα της εκτελεστικής εξουσίας και δεν ελέγχεται σε καμία περίπτωση από τον δικαστή της ουσίας, ο οποίος, σε αντίθετη περίπτωση, θα προέβαινε σε άσκηση νομοθετικής εξουσίας.
Έτσι, η ΣτΕ 1294/2020 δέχθηκε ότι οι «αντιρρήσεις» (ιδιαίτερο ένδικο βοήθημα) που προβλέπει η ΠΝΠ της από 25-2-2020, κυρωμένη με το άρθρο 1 του νόμου 4682/2020, οι οποίες προβάλλονται ενώπιον του Προέδρου του αρμόδιου Διοικητικού Πρωτοδικείου και αφορούν σε μέτρα εκδιδόμενα σύμφωνα μ’ αυτή, σημαίνουν άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας από το τελευταίο μόνον όσον αφορά τις σχετικά εκδιδόμενες ατομικές πράξεις και σε καμία περίπτωση τις κανονιστικές, οι οποίες προσβάλλονται αυτοτελώς παραδεκτά με αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του ΣτΕ και υποβάλλονται μονάχα σε έλεγχο νομιμότητας, ενόψει των άρθρων 26 και 95 παράγραφος 1 στοιχείο α’ του Συντάγματος.
Συναφώς, κατά το άρθρο 2 παράγραφος 2 εδάφιο β’ του νόμου 702/1977, η συμπροσβολή ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου ατομικής και κανονιστικής πράξης που αφορούν στις ρυθμιζόμενες από τον νόμο αυτό υποθέσεις, οδηγεί, κατ’ εξαίρεση της συνήθους παραπομπής επί αναρμοδιότητας, στο απαράδεκτο της αίτησης ακυρώσεως κατά το μέρος που στρέφεται κατά της κανονιστικής πράξης, γεγονός που συνιστά παραδοχή της ανωτέρω νομολογίας. Πάντως, η ΣτΕ Ολ 618/2013 δέχεται ότι είναι γενικά επιτρεπτή η μεταφορά υποθέσεων που αφορούν σε κανονιστικές πράξεις ως ακυρωτικών ενώπιον των ΤΔΔ, με την επιφύλαξη των προεδρικών διαταγμάτων που έχουν προηγουμένως τύχει επεξεργασίας από αυτό (άρθρο 95 παράγραφος 1 στοιχείο δ’ του Συντάγματος).
Εκτός του παραπάνω περιορισμού, τίθεται ένας ακόμη από το ίδιο το τεκμήριο της ακυρωτικής αρμοδιότητας του ΣτΕ. Συγκεκριμένα, ο κοινός νομοθέτης δεν δύναται να μεταφέρει τόσες ακυρωτικές υποθέσεις στα ΤΔΔ ώστε να μην καταλείπονται πλέον επαρκείς διαφορές προς εκδίκαση στο ΣτΕ. Με άλλα λόγια, απαγορεύεται από το ίδιο το Σύνταγμα η καθιέρωση γενικής ακυρωτικής αρμοδιότητας των ΤΔΔ (άρθρο 95), τα οποία υπό την ισχύουσα συνταγματική τάξη διαθέτουν, και επιτρέπεται να διαθέτουν, μόνο γενικό τεκμήριο αρμοδιότητας επί των διαφορών ουσίας. Πάντως, ο νομοθέτης, διαθέτει διακριτική ευχέρεια και μπορεί να μην εφαρμόσει καν το άρθρο 95 παράγραφος 3 του Συντάγματος, το οποίο δεν καθιερώνει κάποια επιταγή, αλλά περισσότερο μία δυνατότητα προς διευκόλυνση του φόρτου εργασίας του ΣτΕ.
Εξάλλου, και δεδομένου ότι στο άρθρο δε γίνεται σχετική μνεία, η ανωτέρω μεταφορά υποθέσεων μπορεί να γίνει είτε με νόμο είτε με κανονιστική πράξη κατόπιν νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως (άρθρο 1 παράγραφος 4 του νόμου 702/1977) και, φυσικά, δεν απαιτείται να γίνει εφάπαξ, αλλά μπορεί να γίνεται και επανειλημμένα. Εννοείται, τέλος, ότι η πρώτη μπορεί να γίνει μόνο στα ΤΔΔ και σε καμία περίπτωση στα πολιτικά ή τα ποινικά δικαστήρια και, πάντως, το ΣτΕ διατηρεί σε κάθε περίπτωση την αρμοδιότητά του, στην περίπτωση αυτή, «να δικάζει σε δεύτερο βαθμό, όπως νόμος ορίζει» (άρθρο 95 παράγραφος 3 εδάφιο β’ του Συντάγματος).
ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΕΣ ΠΗΓΕΣ
- Π. Δ. Δαγτόγλου, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, 6η Έκδοση, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2014.
- Πρεβεδούρου Ευγενία, Η διάκριση μεταξύ διοικητικών διαφορών ακυρώσεως και ουσίας, www.prevedourou.gr, διαθέσιμο εδώ.
